兼顧農民生計、農地環境人文價值 百年國民信託組織有一套


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兼顧農民生計、農地環境人文價值 百年國民信託組織有一套

建立於 2017/08/01
作者:許惠婷(台灣環境資訊協會 專案執行、國際國民信託組織 執行委員)

英國國民信託持有英國大面積的土地,是英國最大的私人地主,而這些土地的面積高達約80%是農牧用地或農場莊園,國民信託通常將其出租給佃戶耕種或畜牧,少部分由國民信託本身耕種。作為一個保育團體,國民信託並不會單純為了耕種而持有農地,他們的低地農場大多是為了保護地景、重要歷史莊園的完整性,或提供收入來源而入手;而高地和海岸的農場則較常是為了這些農場本身的地景或保育上的價值而入手。

二次世界大戰之後,對英國而言最重要的莫過於食物生產以滿足內需達到自足,政府政策也積極鼓勵農業產量極大化。過去很長一段時間,由國民信託持有農地對國家的整體利益以及國民信託本身的宗旨是相符的;但是現在,在歐洲生產過剩的情況下,農業大量依賴政府補貼,也有不少對環境衝擊的顧慮,看待農業的觀點已經有所變化。人們不再只注重土地生產食物的功能,也重視食物的安全、品質、生產過程符合動物福利;同時看重大多數農地所在的鄉村的景色、歷史與文化意義、提供開放空間和野生動物棲息的功能——這些正是國民信託的重要宗旨。所以現在,國民信託的農業工作,結合了其生產食物的功能以及各種鄉村環境保育的目的。

國民信託的佃戶Neil Heseltine和他的牛。圖片提供:National Trust
國民信託的佃戶Neil Heseltine和他的牛。圖片提供:National Trust。

國民信託在1998年的《全國策略規劃》(National Strategic Plan)首度列入一系列的環境原則;2000年時則制定了《千禧年農業政策》(Agiculture – 2000 and beyond, A Policy for The National Trust),在其中勾勒出了他們的「農業願景」,包括:供應足夠的食物、維護環境、增進生物多樣性、有價值的地景、歷史意義、對文化和社會的益處等;同時期也制定了《土壤政策》(Soil Policy)及《土壤保護策略》(Soil Protection Strategy)。

農業所面臨地環境問題

但英國政府在二戰後過度鼓勵農業生產的後果,卻是對環境造成不少負擔,例如補貼政策造成羊隻數量從1940年代到1999年間增加一倍,導致高地地區過度放牧,卻同時在部分低地地區面臨放牧不足、灌木叢生的問題。

為了保育環境的宗旨,國民信託的農業盡可能實踐對環境友善的作法,包括:

  • 訂出基本的環境標準,並鼓勵現有的承租農地的租戶採納;
  • 出租目前閒置的農地時,僅考慮對環境負責任的農法;
  • 探索新形式的農地出租或「國民信託與佃戶」關係,以推動較友善環境農業管理方式;
  • 維護生物多樣性;
  • 支持在地農產與鼓勵有機農業。

推行農業同時保育生物多樣性

維護生物多樣性的首要工作,是確保野生物的棲地不會因為農業行為受到損害,例如訂出敏感棲地並在其和農地之間設置緩衝區、改善過度放牧等有害環境的農業行為。進一步地,國民信託也鼓勵其他友善環境的作法,包括:

  1. 施行「保育邊行」(conservation headlands),在農地的周邊留下一道區域,減少用藥,增加雜草及昆蟲的種類與數量,這有利於鳥類的生存。鳥類的族群數量是評估英國鄉村環境健康狀況的一項指標,國民信託也用此來判斷不同農法對守護生物多樣性的成效。
  2. 保護個別的特殊地形,例如池塘與湖泊;樹林不受到放牧干擾。
  3. 調查並以地圖紀錄農場中的野生物及其棲地;積極保護繁殖期中的鳥類。

鼓勵佃戶轉作有機農業

目前,國民信託大多數的農地都是使用慣行農法,但這當然不代表應該無節制的使用藥劑,因此國民信託樂見任何能夠更精準或有效率使用化學藥劑與肥料的系統。但有機農業整體而言終究還是比較友善環境及永續的農法,近年也有越來越多佃戶嘗試想要轉作有機,國民信託也鼓勵這項發展。

協助推行有機的作法包括:提供資金進行轉作有機的可行性評估及規劃、有機認證及有機農業所需支出,在重新出租農地時評估有機種植的可行性,並鼓勵具有適當知識與技術且認同國民信託理念的有機生產者承租;國民信託也遊說英國政府提供更多資金支持轉型有機農業。不過,因為密集的有機栽植還是有可能造成考古遺址破壞等問題,國民信託透過租約要求佃戶保護特殊的地形或遺址。

推行農業的同時兼顧土壤保護

土壤是地球上最難以再生的資源之一;土壤流失與劣化也是一項嚴重的環境問題,國民信託從1996年開始重新檢視國民信託在土壤保護上所扮演的角色,1999年制定土壤保護策略後,國民信託的宗旨「永久保護珍貴的自然與文化襲產」中正式納入了土壤資源。

土壤面臨的威脅有許多,而農業也是可能對土壤造成破壞的行為之一。集約式耕種使用大量器械、化學藥劑的過度噴灑、過度翻土等做法都會造成土壤有機質流失、使土質劣化、並減損土壤中的微生物多樣性;畜牧業的過度放牧則造成土壤侵蝕與退化;人為的土地排水則會劇烈改變土壤的化學與生物結構,且嚴重干擾濕地生態系;不當的施肥及土地管理方法可能導致土壤的優養化、酸化及污染。

過去,國民信託對土壤的保護並不足夠,對物業進行的調查僅記錄土壤型態,缺乏對土壤資源的評估、和佃戶的合約中也沒有涵蓋保護土壤狀況、理監事會的職權更不包括土壤保護、且保護土壤的責任在不同國民信託的政策(農業、林業、環境保護等)中並不一致。

在注意到土壤的重要性後,國民信託的土壤政策包括:

  1. 確保物業裡的土壤可以維持各種多樣的功能。例如生產食物、纖維或其他物質、保護環境,並且確保不會減損未來生產的潛力。
  2. 將「保護土壤」整合入國民信託的物業入手、管理政策中。不僅提供物業管理者及農地佃戶土壤保護的指南、教育訓練、技術支援以及獎勵,並和佃戶明定彼此對土壤保護的責任,納入佃戶租約及農場管理計劃中,也實地對各物業的土壤進行調查、監測與記錄,評估每個務業的管理如何調整以保護土壤,並找出特別珍貴或需要保護的土壤,也在田間作物間種植綠色覆蓋作物避免土壤流失。
  3. 在國民信託的環境教育以及環境保護倡議中納入土壤保護。

除了實際將土壤保護納入管理層面,甚至提升到理監事的職權範圍之外,國民信託也開始遊說政府在農業、土壤等政策與法規中納入土壤保護的做法。

田間土壤。圖片來源:Andy Rogers(CC BY-SA 2.0)。
適當的管理有助於保護田間土壤。圖片來源:Andy Rogers(CC BY-SA 2.0)。

農業蘊含歷史環境和文化多樣性價值

英國許多珍貴的地景本身即是英國文化與傳統的「活記錄」,是農業和地形不斷互動產生的結果,呈現數千年來人類與環境互動關係的變化,國民信託也重視這些文化與歷史上的價值。但要維持這些具有特色的地景,需要持續地耕作與放牧。國民信託藉由歷史地景調查評估了解地景變化的過程、並詳細記錄遺址的資訊,也致力於確保農業活動對遺址與歷史地景的破壞能降到最低、保存國民信託持有的農場的歷史脈絡以及增進大眾對這些歷史意義的認識。

提供公眾接觸農地的機會

國民信託對大眾開放許多他們持有的物業,讓大眾都有機會親近這些珍貴的文化遺產與自然環境;但是,農地不能完全比照辦理,否則恐會造成許多管理上的問題,例如犬隻入侵,影響農業生產。因此,國民信託必須審慎地規劃步道的路徑,同時確保大眾通行權以及農地維護。

由於國民信託的會員大多是都市地區的居民,而所持有的土地則大多數位於鄉村地區,國民信託很希望能藉此增進都市居民和鄉村農民間的連結,讓消費者了解食物生產過程、讓農業了解都市消費者的需求與想法;所以他們會和佃戶一起討論及探索不同形式的大眾參與方式,例如農場旅遊、導覽解說行程、特定的開放參觀日、教學活動等。

提高農產品的經濟價值與農民收入

英國的農業長期以來高度依賴政府的各種補貼,在英國政府使農產品價格跟隨全球市場價格的政策以及氣候變遷的帶來威脅下,這個產業的體格其實很不健全。國民信託評估後,認為英國的農業整體而言將會朝向更加密集、大型農場的方向發展,而不適合小農或小規模佃戶地存在,但這和國民信託的宗旨卻是有所違背的。

因此,國民信託的佃戶常常需要有其他的收入來源,不能只依賴農業收入;相應地,國民信託也會在必要時考慮以兼職的方式和佃戶合作,讓佃戶也能在其他時間進行其他工作。但同時,國民信託也需要評估某些土地是否要持續作為農用,因為做其他使用可能帶來更多收入。而當持續耕種維持農地農用是達成國民信託宗旨的必要條件時,國民信託則會盡力確保農民可以得到合理且可持續的收入,例如藉由增加農產品生產過程的透明度、協助農民以在地特色行銷農產品、打造與支持在地農產品銷售通路並對上百萬名會員提倡支持在地當季農產品、打造國民信託的農產品品牌等方式,來滿足當前消費者對在地、友善環境生產且安全的食物的需求,並提高商品價值。

此外,國民信託也積極確保在地的農產品處理設備能夠維持運作,這些磨坊、屠宰場是確保農產品能夠在當地生產銷售,而不需要長途運輸導致碳足跡增加或違反動物福利的關鍵。

英國國民信託全面採用符合動物福利的放養雞蛋。圖為國民信託的佃農Spencer家族,每年供應國民信託餐館150萬顆雞蛋。圖片提供:National Trust。
英國國民信託全面採用符合動物福利的放養雞蛋。圖為國民信託的佃農Spencer家族,每年供應國民信託餐館150萬顆雞蛋。圖片提供:National Trust。

未來的路:找出對農民、經濟與環境都好的模式

近年,國民信託更加重視英國的自然環境且採取積極與創新的行動。過去50年間,英國有超過60%的野生物物種數量呈現減少趨勢;國民信託2015年開始對所有農地進行「土地狀況評估」,以更全面了解其農地的現況,作為後續計劃的基礎。2016時,提出未來十年將加強和其他公益團體、政府、企業、社區、佃戶合作,以改善土地與環境,吸引更多野生物回到田野、樹林、和河流中;更具體承諾,2025年之前要復育出25,000公頃的新的棲地,相當於英國國民信託持有的土地面積的十分之一;同時,也預計屆時要有半數的農地是「友善自然的」,提供更多池塘、綠籬、草畦等讓野生物可以棲息生長的空間。

國民信託也希望能發展出對農民、經濟和環境都好的新的土地管理模式;他們和智庫「Green Alliance」在2016年共同提出並倡議「自然基礎設施方案」(Natural Infrastructure Scheme, NIS),使農夫出售「避免水患」、「乾淨水源」等生態系服務給水公司或公家機關,同時幫助受到英國脫歐衝擊的農夫以及需要承擔水患以及品質不佳的水源帶來的高成本的部門,進而對社會大眾以及整體環境都帶來益處。他們估計,這個市場規模達數百萬英鎊,國民信託和Green Alliance未來將一起努力測試及推動這項新的概念。

2016年英國透過公投決定脫歐,英國農民與農業將失去數十年來都依賴著的歐盟農業補貼。國民信託因此提出了對於英國農業發展以及未來替代歐盟共同農業政策的英國農業政策的訴求,致力於推動一套有利於公眾利益、自然環境以及土地生產力的農業體系:

  1. 國家資金應用於確保公眾利益,除非施行的農法有助於環境保護或野生物保育,否則農場不應該取得政府依照土地面積發給的基本收入補貼;應該讓對環境最有益的農戶獲得最多資金,而非如現行制度讓擁有所大面積農地的農戶取得最多補助。
  2. 新的體系應支持自然保育,確保全國各地的民眾都能親近及接觸自然環境。
  3. 從長遠與更大的尺度思考,因為大自然不會受到人為劃設的農場的界線拘束,政府應和地主、農夫們一起合作,從地景的尺度而非單一農場的尺度思考農業發展與補貼制度。
  4. 公眾資金應投資有益於自然保育的科學研究、技術研發以及市場機制,鼓勵研發能夠儲碳、預防水災、增進生物多樣性的作法,而不是能提升單位產量但有害環境的技術或產品。

農業是十分傳統的生業行為,但在環境急劇變遷的當代,也面臨了非常多新的挑戰;歷史悠久的英國國民信託要兼顧維護傳統、經濟收入、環境保護等挑戰,積極透過合作與創新,希望能走出永續的從農之路。

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作者

許惠婷

相信動物解放、環境平權,還有人的能動性。盡力實踐著零廢棄物蔬食生活,同時用筆和口希望更多人一起邁向更好的世界。

 

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